10 ans après sa ratification, la CDPH reste inconnue en France

Paru dans Francedisability 18 Février 2020

CDPH

Le 18 Février 2010, la France a ratifié la Convention Relative aux Droits des Personnes Handicapées (CDPH) ainsi que son Protocol Facultatif, qui rends possible les recours devant le Comité de l’ONU pouvant statuer en cas de violation de la Convention. En accord avec l’article 55 de la Constitution de la République Française, la CDPH s’impose au-dessus du droit national et aucune mesure supplémentaire n’est nécessaire pour qu’elle soit prise en compte tant dans les politiques publiques du handicap que dans les décisions juridiques. Cela est pourtant loin d’être le cas, 10 ans après la ratification de la Convention.

L’ancien député Denis Robillard, dans la préface du seul livre consacré à la CDPH (à son article 12 plus précisement) publié jusque là en France, dit que personne n’a jamais mentionné ce traité dans les doléances qu’il a reçues en tant que président de la commission parlementaire de la santé mentale1. En ce qui concerne le pouvoir exécutif actuel, le niveau de connaissance de ce traité est proche de zéro : la Secrétaire aux personnes handicapées en a fait la démonstration, récemment sur son compte Twitter, en présentant la CDPH comme un outil de la "facilitation de la vie quotidienne". Chez les associations, la croyance que la Convention, "c’est pour avoir plus de places dans les institutions" est forte et cela suggère que, au bout du compte, peu de Français ont lu le texte du traité. C’est d’ailleurs le constat que dresse la Rapporteuse Spéciale de l’ONU dans son rapport : la Convention est ignorée à tous les niveaux de la société française. Jusqu’à ce jour, CDPH a été citée dans sept arrêts d’instances juridiques supérieures (Cours d’Appel et Cour de Cassation).

Même si des textes explicatifs en français existent, ainsi qu’un rapport très détaillé du Conseiller à la Cour de Cassation Michel Blatman sur l’effet juridique de la Convention, nous constatons qu’il y a un vrai et urgent besoin de travail d’explication et d’appropriation de cet outil important.

La plus récente et la plus ambitieuse des Conventions de l'ONU

Il est communement admis que la Convention n’avait pas pour vocation d’introduire aucun nouveau droit, mais seulement de (re)formuler les droits déjà existants, afin de les rendre accessibles aux personnes handicapées partant du constat que jusqu’alors, ces dernières n’y avaient pas d’accès effectif. Ce faisant, le texte de la CDPH formule, de facto, des droits qui n’ont été formulés nulle part par ailleurs :

- droit à l’aménagement raisonnable pour assurer l’accès aux droits et garantir que les personnes avec handicap aient les mêmes opportunités que les personnes valides (préambule, articles 2 et 5). Le refus de l’aménagement raisonnable est considéré comme une discrimination;

- l’égalité devant la loi et droit d'accès à la justice (articles 12 et 13): cette formulation rompt avec le principe de la limitation de la capacité d'agir en droit admis dans la plupart des juridictions;

- le droit à la vie dans la communauté et de ne pas être placé de force dans un lieu de vie à part (articles 14, 18 et 19): bien que la liberté d’aller et venir soit commune à tous les textes constitutifs, elle est de fait toujours refusée à un grand nombre de personnes handicapées vivant dans les institutions;

- la protection de l’intégrité physique et mentale - interprétée par une partie des défenseurs des droits comme interdiction de traitement médical sans consentement (articles 15 et 17);

Tous ces droits sont interdépendants : la liberté d’aller et venir et vivre dans la communauté n’ont de sens que quand on possède la liberté de choix - la capacité juridique. La discrimination se vide de sens et devient une norme si, dès le départ, les droits civiques (la capacité juridique en premier lieu) sont refusés à la personne.

La CDPH est la plus récente et la dernière à ce jours des Conventions de l’ONU des droits de l’homme : elle a bénéficié de tous les développements précédents de la législation internationale. Une influence particulière - notamment dans la définition de la notion de la discrimination - vient de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979). La CDPH a été rédigée en un temps record - quatre ans - les négociations ayant été marquées par une solidarité forte entre toutes les organisations des personnes handicapées (OPH) participant à la rédaction - fait lui-même exceptionnel dans l’histoire du droit international. Dans l’affirmation du droit à la capacité juridique et la vie dans la communauté, le consensus des OPH a donné lieu à des textes très forts et ambitieux, dans d’autres cas - comme le droit à l’éducation - cela n’a pas permis d’affirmer clairement le droit opposable à l’éducation inclusive.

Une nouvelle conception de la personnalité

Le coeur et le plus grand accomplissement de la Convention est ce que Gerard Quinn - un des inspirateur du texte - voit comme nouvelle définition de la personnalité (personhood)2 : non plus une unité isolée répondant à des critères extérieurs de "raisonabilité" (et dans le cas contraire, étant relégué dans la catégorie des "demi - capables", selon l’expression d’un chercheur Français ) mais comme une personnalité à part entière avec sa propre raison d’’être, reliée aux autres dans ce qu’on appelle aujourd’hui autonomie relationnelle. Bien évidemment, cette conception est totalement incompatible avec le régime de la "protection" telle qu’on la connait en France (et dans la plupart des autres pays), et avec avec la ségrégation institutionnelle. 

La France, en signant le traité a formulé, selon les règles en vigueur, une réserve : celle ci concerne l’article 15 et plus précisément, la notion de "consentement" : celui-ci, selon les représentant français, peut être pris de manière substitutive (par la personne chargée de la « protection »). Le texte de cette réserve manifeste clairement le fossé entre la position française, reposant sur l’ancien modèle du handicap,  médical et paternaliste, et le nouveau paradigme porté par la Convention.

Cela peut expliquer qu’aucun - ou presque - pas en avant n’ait été fait en France depuis la ratification de la Convention. La réforme de la capacité juridique n’arrive pas à voir le jour, l’institutionalisation des enfants et adultes progresse, tout comme le traitement forcé et pratiques de torture, et la notion d’aménagement raisonnable est réduite à des aides techniques, elles mêmes retardées dans leur mise en place. On peut croire que la portée du changement a échappé à la France au début, et que, actuellement, mis devant l’évidence de l’incompatibilité de la situation interne concernant le handicap et ses obligations internationales (entre autres, suite au rapport de la visite en France de la Rapporteuse Spéciale de l’ONU), le gouvernement essaye de manœuvrer en mettant en avant la loi de 2005 (très lacunaire et largement dépassée par la Convention); ou encore, en annonçant en grande pompe des mesures assez symboliques comme le rétablissement du droit du vote pour tous (lequel, sans aménagements raisonnables - non prévus dans ce cas - restera lettre morte dans la plupart des cas).

La France ne se rapproche pas de la Convention -  cette dernière étant  la somme de règles évolutives - elle s’en éloigne. En ouvrant les unites ségréguées (appelées paradoxalement "unités d’inclusion"), en construisant plus d’institutions, en adoptant des réformes qui enkystent encore plus la tutelle - le plus grand obstacle à l'effectivité des droits. Alors que tout le monde se mobilise pour la loi 2005 - sans conséquences sur le respect des droits fondamentaux - personne ne le fait pour la Convention.

La Convention ne doit pas seulement être lue, mais aussi analysée - y compris à travers son application dans la jurisprudence - afin de ne pas devenir seulement une vague référence, mais un outil puissant de revendication du respect des doits fondamentaux. C’est à cette tâche que nos articles ultérieurs vont être consacrés.

1. Hanon, Cécile and al., Choisir et agir pour autrui?: Controverse autour de la Convention de l'ONU relative aux droits des personnes handicapées (polémiques) (Doin editions, 2018)
2. Quinn, Gerard Rethinking personhood: New directions in legal capacity law & policy: An ideas paper. A public lecture at the University of British Columbia, Vancouver, 29 April 2011.

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Le rapport inédit sur la privation arbitraire de la liberté liée au handicap pointe la situation alarmante en France

Paru dans Francedisability le 7 Octobre 2019

abus chaines

Le Rapport sur la Privation de Liberté Spécifique des Personnes Handicapées a été publié en Mai 2019 sur le site web du Centre du Droit du Handicap de l’Université de Galway (Irlande), dont l’équipe a conduit la recherche. Cette dernière a été sollicitée par le Comité des droits des Personnes Handicapées de l’ONU. Bien que la France fasse partie des pays cibles de la recherche, le rapport a été passé sous silence total par les médias français, y compris ceux consacrés au handicap.

Les divergences d'interprétation et le silence du plomb

Seulement trois associations en France ont relayé un autre rapport - celui de Catalina Devandas-Aguilar, basé en partie sur cette recherche, et concernant le même problème de la privation de la liberté spécifique au handicap : CLE Autistes, Collectif Lutte et Handicaps pour l'Egalité et l'Emancipation (CLHEE) et Confcap. Il n’y a eu aucun écho médiatique, aucune réaction de la Secrétaire pour des personnes handicapées, rien. De même, aucune volonté publique n’a été exprimée pour traduire ce rapport en français.

Cela pourrait s'expliquer par le fait que la France n'est pas prête - y compris nombre d’associations de défense des droits des personnes handicapées – à accepter la définition de la privation arbitraire de la liberté formulée dans l'Observation Générale n°1 du Comité des droits des personnes handicapées de l'ONU (11ème session, 31 mars-11 avril 2014). Cette Observation a été rendue nécessaire suite au constat que le Comité, responsable du monitoring de l’application de la Convention, a fait : la pleine capacité juridique mentionnée dans l’article 12 n’est toujours pas respectée par la plupart des pays. Cela entraîne une privation arbitraire de liberté des personnes, privées de la pleine jouissance de leurs droits et choix. Le Comité donne donc l’interprétation suivante de la capacité juridique:

“L’article 12 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées indique clairement que des expressions comme «ne jouit pas de toutes ses facultés» et autres étiquettes discriminatoires ne sauraient légitimement justifier le déni de la capacité juridique (statut juridique et capacité d’agir en droit). En vertu de l’article 12 de la Convention, une incapacité mentale réelle ou supposée ne saurait justifier le déni de la capacité juridique."

Et, dans la logique de cette vision, conformément à la Convention, le Comité affirme :

“Le déni de la capacité juridique des personnes handicapées et leur détention dans des établissements contre leur volonté, sans leur consentement ou avec celui d’une personne habilitée à se substituer à elles pour prendre les décisions les concernant, est un problème très actuel. Cette pratique constitue une privation arbitraire de liberté et viole les articles 12 et 14 de la Convention. Les États parties doivent s’abstenir de telles pratiques et mettre en place un mécanisme pour examiner les cas dans lesquels des personnes handicapées ont été placées dans un établissement sans leur consentement exprès.”

La privation de liberté ne se passe forcément en prison : toute décision substitutive (prise par un tuteur) est, en soi-même, une privation de liberté. La définition sur laquelle s'appui le rapport est suivante :

"Confinement à un espace restreint ou placement dans un établissement psychiatrique ou spécialisé, ou sous un contrôle et supervision continue; absence de la liberté d'aller et venir; absence du consentement libre et éclairé donné par la personne." (p.13)

C'est dans ce dernier élément que réside la difficulté d'acceptation par la France de cette nouvelle vision de la liberté, intrinsèque à la CIDPH. Dans le commentaire officiel fait lors de la signature de la dernière, la France a affirmé sa propre compréhension du consentement : soit la personne est jugée capable de le donner, soit il est donné de manière substitutive. Dans la loi et en pratique, la personne est juge «incapable» sur la base d'une observation ponctuelle par un psychiatre expert (aux compétences et convictions fort variables), et cela, le plus souvent définitivement. Ce que signifie que toutes les décisions seront prises par une tierce personne, souvent étrangère à la personne (selon le récent rapport parlementaire, 75% des mandats de protection sont confiés à un mandataire professionnel).

Une des conséquences les plus graves et les plus fréquentes de la décision substitutive est le placement des personnes handicapées en institutions, où la privation de la liberté se concrétise par la vie collective imposée, l’enfermement physique, voire la contention chimique et physique. En France, la pratique de privation de la personne de toute participation dans les décisions la concernant est la pierre angulaire du système des institutions, dominant et financé par l’Etat. Et rien ne semble pouvoir l'ébranler, vu le rapport cité ci-haut.

Le manque des données commun et les dynamiques divergentes

La recherche du Centre du Galway a été menée en deux étapes : d’abord quinze pays (dont la France) ont été sélectionnés, afin d’étudier les tendances générales et particulières. Le manque des données en général et dans tous les pays a été jugé alarmant.

Pour la seconde étape, la situation dans cinq pays a été étudiée plus en profondeur : celle de la France, du Ghana, de la Jordanie, de l’Indonésie et du Pérou. Alors que la première partie se concentrait sur des données statistiques, pendant la deuxième étape, l’attention a été portée sur des cas et vécus individuels, afin de comprendre les causes sous-jacentes de la situation dans chacun de ces pays.

On peut globalement résumer la situation comme étant éloignée, à des degrés variables, des principes fixés dans la Convention, dont l’ensemble des quinze états sont pourtant signataires.

Plus particulièrement, et a contrario des idées reçues, les pays dits du «tiers-monde», ne diffèrent pas beaucoup quant à la situation des personnes avec handicap, si ce n’est sur le plan strictement financier. La Moldavie, par exemple, est citée comme l’exemple de la désinstitutionnalisation, au même titre que la Suède (p.101). Au Ghana, une association mène un travail de réintégration des enfants handicapés dans la communauté. Au Mexique, chaque personne handicapée est accompagnée, pour toutes les démarches juridiques, par une personne indépendante qui s’assure que l’avis de la personne, de quelque façon, soit exprimé et entendu. Plus récemment, deux pays latino-américains - la Colombie et le Pérou - ont introduit des réglementations sur la décision assistée qui se rapprochent le plus de l’esprit et de la lettre de la Convention.

En effet, ce qui distingue les pays ayant servi l’objet de la recherche, c’est non pas tant leur niveau effectif actuel de prise en compte de la Convention, que le processus engagé et les efforts déployés. A la lecture du rapport, en toute objectivité, chacun pourrait conclure que la France est, manifestement, le seul pays où la situation, après la ratification de la Convention ne s’est pas seulement rapprochée de l’esprit de celle-ci, mais s’en est éloignée : la privation de la capacité juridique, prohibée par cette dernière, est désormais prononcée par des juges français pour une durée de 10 ans (au lieu de 5 auparavant). La récente levée de la restriction du vote et du mariage (postérieure à la rédaction du rapport) pour les personnes sous tutelle, reste une mesure assez formelle, voire hypocrite, car nul ne pourrait prétendre qu’une personne, sédatée et vivant en institution, peut choisir son lieu de vie, ses occupations, ses repas - souvent même ses vêtements - et encore moins a fortiori tirer un quelconque profit des libertés concédées pour «satisfaire» l’ONU (qui n’est pas dupe pour autant).

Le nouveau paradigme de l'homme

La Convention de l’ONU hisse la notion de l’homme (en tant que composante de la formule «droits de l’homme»)à un niveau jusque là peu appréhendé. Selon Gerard Quinn, ancien directeur du Centre de Galway et auteur de la préface du rapport, elle vise à rompre avec le mythe de la rationalité comme dimension exclusive de l’humain, en valorisant la complexité et la complémentarité de son devenir physique, psychique et social. L’homme ne se réduit pas au sujet pensant (à l’exclusion de toute autre dimension), avec comme conséquence d’être l’objet des décisions des autres, dès lors qu’il serait reconnu comme non raisonnable, et d’être alors privé de sa capacité humaine la plus distinctive - la liberté. Cela suppose l’abandon du paradigme cartésien - cogito ergo sum - ou dimension exclusivement cognitive, comme définition de l’humain. ( voir la publication source)

Dans l’article 12 de la Convention (le plus décisif et révolutionnaire de ce traité) la notion d’ «intérêt supérieur» de la personne, comme pour les enfants, est abandonnée. Cette notion cède la place aux «volontés et préférences» de la personne handicapée. Or, en France, cette notion de l’intérêt supérieur (rarement défini, et toujours mis en avant par un tiers) reste un fondement inébranlable de la réflexion sociale, juridique et - paradoxalement - militante. La France s’accroche à une vision paternaliste, considérant la personne majeure avec handicap cognitif ou psychique comme une personne mineure. Nombre d’associations se réclamant de la défense des droits des personnes handicapées se conforment à ce paradigme sans le remettre en cause. Beaucoup d’entre elles réclament alors «plus de places» (dans les institutions), tout en remâchant, comme l’a fait récemment la présidente d’Autisme France, des propos sur le «haut et bas du spectre autistique», en laissant supposer que les uns ne peuvent pas prétendre au même traitement que les autres. Ce décrochage d’un mouvement plus général qui se dessine dans le monde est la French touch dans le domaine du handicap. Les associations qui adhèrent à la vision de la Convention sont rares et - sans surprise - rarement bénéficiaires du support financier de l’Etat.

La France compte une proportion très élevée de personnes «protégées» - personnes privées de la capacité juridique, et donc, de liberté. C’est aussi pour cette raison, selon Eleonore Flynn, responsable du projet et actuelle directrice du Centre à Galway, que la France a été choisie pour être analysée aux deux étapes de la recherche. Comparée aux quatre autres pays du stade final de la recherche, tous pauvres - voir très pauvres - la France ne se distingue pas favorablement.

Venant de loin, ces autres pays présentent des signes palpables d’une volonté de rejoindre la révolution portée par la Convention : comme mentionné déjà, le Pérou a très récemment adopté une législation exemplaire quant au respect de la capacité juridique et sur la décision assistée, en supprimant la notion de discernement et en abolissant le régime de la tutelle, exception faite pour des personne dans le coma et celles gravement dépendantes des drogues et de l’alcool. Ce pays prohibe désormais la médication et l’hospitalisation sans consentement (sauf pour les exceptions déjà mentionnées). En toute logique, le principe de la déclaration de l’irresponsabilité pénale pour des raisons de handicap ou maladie est abandonnée.

La question de la responsabilité pénale, de la gestion des crises et de la primauté sécuritaire

Le rapport de l’équipe de Galway a d’ailleurs mis en évidence le lien, dans de nombreuses juridictions, entre le principe de l’irresponsabilité pénale et la privation de la capacité juridique et de liberté : en effet, l’idée que la responsabilité pénale est une partie indispensable de la pleine jouissance des droits, est une évidence. Plus particulièrement, dans le contexte français, la décision juridique s’appuie, bien trop souvent sur l’avis des psychiatres, établissant l'état du pouvoir psychiatrique (si brillament analysé par Michel Foucault) . Et si on se souvient des errements liés à ce pouvoir (cl'affaire du «cannibale japonai” Issei Sagawa, pour ne mentionner qu’une des plus médiatisées), on réalise à quel point la psychiatrisation du crime contribue simultanément à la dé-responsabilisation des auteurs criminels et à la diabolisation de la maladie et du handicap mental. Contrairement aux idées reçues, l’irresponsabilité pénale n’est pas une mesure humaniste : non seulement elle n’exempte pas la personne handicapée qui a commis un délit de la privation de liberté (en hôpital psychiatrique plutôt qu’en prison) mais elle est susceptible de priver, en amont, toute personne avec handicap cognitif ou psycho-social de la liberté à vie, qu’elle ait ou non commis un crime (dangerosité présumée ou avérée).

La question de la gestion des situations des crises, selon le rapport, semble être le plus grand obstacle à la liberté des personnes handicapés, en premier lieu ceux atteints de troubles mentaux et les autistes. La notion de dangerosité présumée ( «pour soi même et pour autrui») est en effet systématiquement invoquée pour justifier les placements en institutions fermées («sécurisées»). Sécurité et prédictibilité constituent le nouveau graal de la société - et pas uniquement française, même si la France excelle ici : cela implique forcement l’intolérance à l’imprévisible. Dire que l’acceptation de l’incertain constitue une condition pour la liberté des personnes désignées comme potentiellement dangereuses choquera nombre de nos concitoyens, pour qui cette liberté ne vaut pas grande chose, en regard de leur sécurité. Pourtant, toutes les données convergent : les personnes avec un handicap cognitif et les autistes ne représentant aucun danger particulier. Même si, lors de possibles crises, elles sont capables de comportement agressif, celui-ci n’implique que très rarement blessure et encore plus rarement la mort. La condition autistique, notamment, n’a jamais été reconnue, par aucune cour de justice, être à l’origine d’un crime, à la différence, par exemple, d’une alcoolisation : on ne retire pourtant pas l’alcool du marché ni n’enferme ceux qui en sont dépendants.

Pourquoi donc le handicap est-il un motif suffisant pour priver de liberté une personne innocente, et ce presque toujours à vie? Cette situation de fait, qui résiste à toute logique et statistique, n’est-elle pas symptomatique de l’irrationalité de notre société de «normaux»? Est-ce que ce n’est pas une telle société que l’on devrait considérer comme dangereuse «pour elle-même et pour les autres», selon l’expression consacrée? Le rapport relève qu'une grande tolérance et résignation autour de la privation de liberté basé sur le handicap sont caractéristiques du modèle médical du handicap largement dominant en France. Nombre des participants de l'enquête ont évoqué les sauvegardes légales accompagnant la privation de liberté, censées exclure le motif discriminatoire du handicap, en pleine contradiction avec la réalité des faits (p. 92).

La réalité française de la privation arbitraire de liberté liée au handicap n’est plus acceptable - ni du point de vue moral, ni du point de vue juridique : la France est censée respecter la Convention, comme sa propre Constitution l’y oblige. Elle sera sommée de répondre à une (des) question(s) allant dans ce sens lors de son audition par le Comité de l’ONU supervisant l’application de la Convention, en Mars 2020.
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